改革开放四十年煤炭法治建设研究
时间：2021-12-23 来源：中国煤炭杂志官网 分享：改革开放四十年煤炭法治建设研究
中共十一届三中全会开启了我国改革开放的伟大进程，同时也开启了我国法治发展的伟大进程。改革开放40年，是我国经济和社会取得巨大发展的40年，是我国法治建设突飞猛进的40年，是我国煤炭行业取得巨大发展的40年，也是我国煤炭法治取得重大进展的40年。40年来，煤炭法治建设与改革开放同步推进，相得益彰。
1 初步市场化进程中的煤炭法治建设(1978-1991年)
党的十一届三中全会提出，“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来，发展社会主义民主，健全社会主义法制”。在此背景下，“治国理政的方式也开始转变，从轻视法制、否定法治，长期以政治运动治国转变为重视法制，通过逐步完善民主法制，以政策和法制共同治理国家。”但是，在改革开放初期，仍然是计划经济体制，能源矛盾并不突出，对煤炭立法的需求并不强烈，这一阶段煤炭立法侧重于劳动保护。1978年，中共中央在《认真做好劳动保护工作的通知》中提出加强劳动保护。邓小平同志在中央工作会议闭幕式讲话中把制定《劳动法》列入立法项目。1979年4月9日，国务院在批转原国家劳动总局、原卫生部《关于加强厂矿企业防尘防毒工作的报告》中明确，新的建设项目要认真做到劳动保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产，搞好设计审查和竣工验收工作，初步形成了“三同时制度”。
自20世纪80年代初期开始，国家从计划经济体制转变为有计划的社会主义商品经济体制，煤炭立法数量猛增，这一阶段初步建立煤矿安全国家监察制度，煤炭安全开始步入法制轨道。1980年，原煤炭工业部颁布《煤矿安全规程》，进一步强化煤炭行业安全管理。1981年1月1日，原国家劳动总局设立矿山安全监察局，对全国矿山安全卫生工作实施国家监察。1982年2月23日，国务院发布《矿山安全条例》和《矿山安全监察条例》，结束了煤矿“无法可依”的历史，依法规范了煤矿安全工作，实行矿山安全国家监察制度。自此，煤炭立法进程加快。1984年7月，国务院发布《关于加强防尘防毒工作的决定》。1986年3月19日，国务院颁布了《矿产资源法》，确定矿产资源勘察许可、开采许可和监督管理三项制度，对依法规范矿产资源开采活动发挥了一定作用。1987年，国务院颁布了《矿产资源勘查登记管理暂行办法》《全民所有制矿业企业采矿登记管理暂行办法》《矿产资源监督管理暂行办法》等一系列矿业管理规范，为保障煤矿安全生产发挥了重要作用。
2 社会主义市场经济体制初步建立时期的煤炭法治建设(1992-2001年)
随着改革开放的深入发展，社会主义市场经济体制和运行机制的逐步确立，煤炭立法开始活跃，以《煤炭法》为基础的法律体系雏形初步建立。1992年11月7日通过的《矿山安全法》，“不仅明确了社会主义市场经济体制下矿山安全工作的地位、监督和管理模式、责任制度，成为规范矿山安全工作的基本准备，而且为矿山安全工作提供了依据”。1993年3月，为了加强煤炭工业的行业管理，再次组建煤炭工业部，实行“国家监察、行政管理、群众监督、企业负责”的运行机制，同年颁布《煤炭安全培训规程》，规定工人经过培训才能下井工作。1994年，为了保护劳动者的合法权益，全国人大常委会颁布《劳动法》，《劳动法》是2002年颁布的《安全生产法》之前国家出台的第一部对用人单位的劳动安全与卫生进行规范的综合性法律，适用主体与《安全生产法》基本一致，反映出这一时期国家对安全生产工作和从业人员生命安全的重视。为促进煤炭安全生产，1994年12月，国务院发布《煤炭生产许可证管理办法》和《乡镇煤矿管理条例》，两部行政法规的颁布结束了没有专门煤炭工业立法的历史，填补了国家立法中缺少煤炭工业立法的空白，开创了煤炭工业法治的新纪元。
《矿产资源法》颁布实施后，对矿产资源的归属管理和乡镇煤矿的采矿范围作了明确规定，其配套法规《矿产资源法实施细则》于1994年发布，但随着社会主义市场经济体制的确定，《矿产资源法》对煤炭这一特殊的资源关系显然缺乏具体规范。煤炭工业由于其特殊性，立法的要求尤为迫切，国家需要一部从整体上全面调整煤炭经济关系的主体法律。在此情况下，《煤炭法》于1996年颁布实施，《煤炭法》的出台，为合理开发利用煤炭资源，建立正常的煤炭基本建设、生产、安全和煤炭流通秩序，维护煤炭行业、煤炭企业的正当利益，保护煤炭职工的合法权益等，提供了法律依据。随着《煤炭法》的出台，煤炭法律体系初步构建。随后，《矿山安全法实施条例》(1996年)、《矿产资源勘探勘查区块登记管理办法》(1998年)、《矿产资源开采登记管理办法》(1998年)、《探矿权采矿权转让管理办法》(1998年)等相关配套法规陆续出台，进一步加强了煤矿勘探、开采、转让等管理。
中共十五大报告提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，在此背景下，煤炭行业开始走上法治建设道路。1999年12月20日，国务院办公厅发布《关于印发煤矿安全监察管理体制实施方案的通知》，明确设立国家煤矿安全监察局，负责煤矿安全监察行政执法，建立了全国垂直管理的煤矿安全监察体系。2000年，国务院颁布《煤矿安全监察条例》，填补了煤矿安全监察法律法规上的空白，在煤矿安全监察机构的职能权限划分、安全监察员的条件和任用管理、煤矿安全监察的主要内容、煤矿事故的调查处理，以及安全监察的法律责任等，都作出了明确的规定，为新组建的煤矿安全监察机构提供了执法依据，使煤矿安全监察纳入法治化轨道。随着煤炭生产的增加，煤矿事故频发，2001年国务院出台《关于特大安全事故行政责任追究的规定》，对遏制煤矿事故的发生，整顿市场秩序等都有着重要意义。
3 市场经济体制完善时期的煤炭法治建设(2002年至今)
2002年11月，中共十六大召开，市场经济体制由初步建立走向完善的阶段。随着我国经济的快速发展，煤炭需求大幅增加，煤炭法治化建设进程加快。2002年，《安全生产法》颁布实施，作为我国第一部有关安全生产管理的综合性法律，它的出台标志着我国安全生产的法治化建设进入一个新的阶段。《安全生产法》公布施行后，在增强社会公众安全法治意识、依法开展政府安全监管工作、规范企业安全生产活动等方面收到了显著成效，为适应不同时期安全生产需要，《安全生产法》于2009年和2014年分别进行了修正。
2004年，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标和要求。2005年，国务院发布了《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》，研究制定《能源法》，《煤炭产业发展政策》正式发布实施。同时，煤炭生产安全作为重要的任务提上日程，特别是党的十八大以来，依法治国的总目标、重大任务、根本保证等重大问题日趋清晰，法治建设的思路更为明确，法治建设的手段更为有力。党的十九大进一步明确新时代全面依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。在此背景下，煤炭法治进入新时代。《矿产资源法》和《矿山安全法》于2009年进行了修正。《煤炭法》于2009年、2011年、2013年和2016年分别进行了修订，尤其是2013年修订后，取消了煤炭生产许可证和煤炭经营许可证，简化了行政审批事项和过程，为煤炭市场化进一步松绑。为遏制煤矿事故，《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》(2005年)、《生产安全事故报告和调查处理条例》(2007年)相继颁布实施，使生产安全事故报告、调查与处理成为一个连贯的过程，有效防止煤矿安全生产中经常出现的瞒报、谎报、漏报、迟报现象，对于煤矿安全生产有着重大影响。
同时，煤矿安全监察部门的立法活跃起来，相关配套政策措施陆续出台，一大批法规规章及时修订、废止，煤炭法治体系日臻完善。《煤矿安全监察员管理办法》(2003年制定，2015年修订)规范了煤矿安全监察员管理；《煤矿安全监察行政处罚办法》(2003年制定，2015年修订)、《煤矿安全监察罚款管理办法》(2003年)加大了煤矿安全违法行为的处罚力度；《煤矿建设项目安全设施监察规定》(2003年制定，2015年修订)、《煤矿企业安全生产许可证实施办法》(2004年制定，2015年修订)、《煤矿防治水规定》(2009年)、《煤矿领导带班下井及安全监督检查规定》(2010年制定，2015年修订)、《煤矿安全培训规定》(2012年制定、2013年修订)、《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》(2015年)、《煤矿作业场所职业病危害防治规定》(2015年)、《煤矿安全培训规定》(2017年)等进一步规范煤矿生产管理，在一定程度上保障了煤矿安全生产。
4 完善煤炭法治任重道远
改革开放40年来，以《煤炭法》《安全生产法》为引领，以《矿山安全法》《矿产资源法》《煤矿安全监察条例》等为骨干的煤炭法律体系形成并逐步健全，监管监察体制日趋完善，在一定程度上实现了煤矿依法开采、生产、管理，保障了煤矿安全持续稳定好转。1978-2018年，全国煤炭产量由6.18亿t/a增至近36亿t/a、净增长4.8倍，煤矿数量由8万多处减至5900处以下、减少92.6%以上，煤矿事故死亡人数由最多时7000人左右降至333人、下降95%左右，重特大事故由1997年的95起降至现在的2起、下降98%，百万吨死亡率由9.71降至0.093、下降99%。煤炭法治建设40年的发展雄辩地说明，改革开放以来我国法治建设发展取得了令人瞩目的成就。
改革开放40年来，煤炭法治建设取得了巨大成就和重大进展，但是仍面临许多新的挑战。首先，新时期、新机构，有新情况、新问题。2018年3月，国家煤矿安全监察局划由应急管理部管理，为适应机构改革需要，需要加强应急处置、事故救援等相关立法；其次，因时、因势及时修订重要法律、行政法规，如加快《煤炭法》《矿山安全法》《煤矿安全监察条例》等修订；最后，当前煤矿安全基础仍然薄弱，监管监察执法仍待加强，需要逐步完善监督检查、煤矿培训、风险管控等立法，进一步加强煤矿法治建设，继续为保障国家能源安全和国民经济健康发展做出贡献。
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Research on the construction of coal legal system in the past 40 years of the Reform and Opening-up
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