★ 经济管理 ★

煤炭行业高质量发展存在的问题及对策研究

梁 壮1，邸 帅2，赵东波3

(1. 应急管理部研究中心，北京市东城区，100713；2. 应急管理部信息研究院，北京市朝阳区，100029；3.陕西煤业股份有限公司，陕西省西安市，710077)

摘 要 煤炭行业发展已经来到由量变到质变的拐点，加快推动煤炭发展方式转变，推动煤炭行业高质量发展，对保障国家能源安全稳定供应具有十分重要的作用。从化解过剩产能、提高供给保障能力、提升煤矿安全生产水平、改善企业经济效益、科技创新成果丰硕、绿色发展取得积极进展等方面阐述了“十三五”以来煤炭行业改革发展取得的显著成效；深入分析了目前制约煤炭行业高质量发展的突出问题，并从加大煤炭资源勘查力度、优化煤炭开发布局、优化煤炭产能结构、强化规划引领、加强科技创新、优化产运销基础、贯彻绿色发展理念、深化行业改革、强化煤矿安全生产、完善法律法规等10个方面，提出推进煤炭行业高质量发展的对策措施。

关键词 煤炭行业；高质量发展；资源基础；生产效率；先进产能；对策措施

中图分类号 TD-9

文献标志码 A

移动扫码阅读

引用格式：梁壮，邸帅，赵东波. 煤炭行业高质量发展存在的问题及对策研究[J].中国煤炭，2022，48(11)：9-14. DOI:10.19880/j.cnki.ccm.2022.11.002

LIANG Zhuang，DI Shuai，ZHAO Dongbo. Study on the problems and countermeasures of high-quality development of coal industry[J].China Coal，2022，48(11)：9-14. DOI:10.19880/j.cnki.ccm.2022.11.002

作者简介：梁壮(1988-)，男，湖北天门人，硕士，工程师，主要从事煤炭工业发展战略规划研究。E-mail：liangzhuang@ccsr.cn

Study on the problems and countermeasures of high-quality development of coal industry

LIANG Zhuang1, DI Shuai2, ZHAO Dongbo3

(1. Research Center of Ministry of Emergency Management of PRC, Dongcheng, Beijing 100713, China;2. Information Institute of Ministry of Emergency Management of PRC, Chaoyang, Beijing 100029, China;3. Shaanxi Coal Industry Co., Ltd., Xi'an, Shaanxi 710077, China)

Abstract The development of coal industry has reached the turning point from quantitative change to qualitative change, accelerating the transformation of the coal development mode and promoting the high-quality development of coal industry play a very important role in ensuring the national energy security and stable supply. This paper expounds the achievements of the coal industry since the 13th Five-Year Plan from the aspects of resolving overcapacity, supply guarantee capacity, safe production, enterprise benefits, scientific and technological innovation, green development, etc., deeply analyzes the outstanding problems that currently restrict the high-quality development of coal industry, and put forward countermeasures to promote high-quality development of coal industry from the aspects of strengthening the coal resources exploration, optimizing the coal development layout and coal capacity structure, strengthening the planning leading and scientific and technological innovation, optimizing the basis of production, transportation and marketing, implementing the green development concept, deepening the industry reform, strengthening the coal mine safety production, improving the laws and regulations.

Key words coal industry; high-quality development; resource base; production efficiency; advanced production capacity; countermeasures

能源行业高质量发展是顺应全球能源发展潮流、应对气候变化，推动能源变革的重要举措。党的十九大报告提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段[1]，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，要推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，构建现代能源经济体系。我国富煤、贫油、少气的资源特点，决定了较长一段时期内煤炭仍将是我国的主体能源和重要原料。加快推动煤炭行业发展方式转变，提高供给体系质量和清洁生产水平，更加注重质量和效益，推动煤炭行业高质量发展对保障国家能源安全具有十分重要的作用。

1 “十三五”以来煤炭行业取得的成效

“十三五”以来，在党中央、国务院坚强领导下，煤炭行业深入推进供给侧结构性改革，大力化解过剩产能，有序释放优质产能，煤炭生产建设秩序和供需关系取得显著改善，开发布局和生产结构发生深刻变化，安全生产形势有了明显好转，为实现新时代煤炭工业高质量发展、保障国家能源安全奠定了坚实基础。

(1)化解过剩产能取得显著成效。根据党中央、国务院关于深化供给侧结构性改革的决策部署，煤炭行业坚定不移化解过剩产能，“十三五”期间全国累计退出煤矿5 500处左右、退出落后煤炭产能10亿t/a以上[2]，超额完成化解过剩产能任务。截至2021年底，全国煤矿数量减少至4 500处以内[3]。

(2)供给保障能力提高。通过发展优质产能、淘汰落后产能，煤炭生产开发重心进一步向资源禀赋条件好、市场竞争力强的晋陕蒙地区集中，煤炭生产结构不断优化。2021年，晋、陕、蒙三省(区)煤炭产量29.75亿t[4]，占全国煤炭产量的72.1%，较2015年提高8个百分点；截至2021年底，全国120万t/a及以上大型煤矿产能占比80%左右，较2015年提高10个百分点，供应保障的基石作用更加稳固。

(3)煤矿安全生产水平持续提升。随着安全生产责任体系不断完善，安全保障程度低的煤矿加快退出，安全生产标准化建设深入推进，煤矿安全基础不断夯实，煤矿安全保障能力显著提高。2021年，全国发生煤矿事故91起、死亡178人，较2015年分别下降74.1%、70.2%。

(4)煤炭企业经济效益明显改善。2021年，全国规模以上煤炭企业实现利润约7 023.1亿元，较2015年增长1 493%，创历史新高，大部分煤炭企业实现了盈利。煤矿职工工资按时足额发放，历史欠薪欠保问题基本解决。

(5)科技创新成果显著。煤炭行业加快推进“两化融合”，建成了一批“有人巡视、无人值守”的智能化开采工作面。8.8 m一次采全高、7.0 m超大采高智能综放系列成套装备成功投用，年产2 000万吨级大型露天矿成套装备实现国产化。

(6)绿色发展取得实质性进展。煤炭行业践行绿色发展理念，积极推广绿色开采技术，大力发展选煤加工，加强矿区环境治理，2021年，原煤入选率、煤矸石综合利用率、土地复垦率分别达到71.7%、73.0%和57.5%，较2015年分别提高5.8个、8.8个、9.5个百分点。

2 煤炭行业发展面临的主要问题

煤炭行业以推进供给侧结构性改革为主线，加快推动煤炭行业转型发展，行业整体面貌显著改善，但与高质量发展要求相比，煤炭作为保障能源供应压舱石作用的基础仍然不牢，还存在一些制约煤炭行业高质量发展的突出问题。

2.1 煤炭发展资源基础薄弱

我国已探明的煤炭资源量中达到较高勘查程度的勘探、详查资源量偏少，主要为预查、普查等较低级别资源量，梯级结构不合理，且经济可采储量和人均占有量少，不能满足资源可持续开发的要求[5]。近年来的高强度开发，使得现有生产煤矿的剩余服务年限大幅缩短，山东、河南、黑龙江、辽宁等传统重点产煤省份接续资源严重不足，尚未动用储量多为边角资源，可供规模化开发的资源少。

据统计，我国尚未利用煤炭资源储量中，达到勘探程度的资源量仅占比22%左右，可供开发建设大型煤矿的资源量(不含新疆)仅为239亿t，占勘探资源量的5.9%，其余大部分勘探资源量属于现有生产煤矿深部、边角资源或者是生态环保等原因无法规模化开发的资源。同时，我国煤炭资源剩余服务年限短，可持续发展保障能力较弱。根据《BP世界能源统计年鉴2021》，我国煤炭资源探明储量1 432亿t，储产比为37 a[6]，与其他国家相比，美国500 a以上、澳大利亚315 a、俄罗斯407 a，均远远超过我国煤炭资源储产比。

2.2 煤炭企业平均生产效率低

我国煤炭资源埋藏深、地质条件较复杂，多为井工开采，生产环节多、用工多，客观上导致煤炭生产效率低。近年来，我国建设了一大批大型现代化煤矿，特别是大型煤炭企业通过实施机械化改造，基本实现了采掘机械化，平均生产效率有了大幅提高，但全行业的平均生产效率仅为世界先进水平的1/10。

受政策制度、设备可靠性等因素制约，大数据、云计算等现代信息技术与采矿技术还没有得到很好的融合，煤炭智能化开采尚处在试验示范阶段，煤炭企业平均生产效率低，煤炭产业的二元化结构明显。

2.3 煤炭供需结构性矛盾依旧突出

随着去产能工作深入推进和煤矿安全生产要求不断提高，大量低效落后产能关闭退出，煤炭生产开发布局和生产结构发生深刻变化，煤炭生产开发进一步向“晋陕蒙新”地区集中，东部和南方地区煤炭产量大幅下降，传统煤炭调入地区需求仍处高位，短期内地区供需平衡调整巨大，区域间煤炭调运规模扩大。由于多种因素影响，先进产能得不到完全释放，调入煤炭受运输通道限制，不能及时填补煤炭调入地区去产能后的供给缺口，导致局部地区、局部时段存在煤炭供需失衡现象，煤炭供应保障压力较大。

2.4 煤炭企业税费负担仍然较重

近年来，国家加快推进税费改革，清理不合理收费，减轻了煤炭企业负担，但受各种因素影响，不少煤炭企业反映，煤炭行业综合税费负担仍然较重。目前，各种涉煤收费和基金项目达30多种，约占销售收入的25%～40%，增值税实际税负达13%左右，是其他工业企业平均水平的2～3倍，煤炭行业总体税费相比其他行业长期处于较高水平。以某大型煤炭企业为例，2020年煤炭板块综合税负超过20%，其中增值税税负占到整体税负的50%左右。此外，成本核算制度不健全，煤炭生产成本尚未实现制度化，外部环境成本等还未足额纳入生产成本。煤炭企业整体负债率仍然较高，2020年煤炭行业规模以上企业资产负债率为66.1%，较2019年增加0.9个百分点，负债合计37 258.3亿元，较2019年增长7.6%。

2.5 煤炭绿色发展水平有待提高

党中央、国务院高度重视生态文明建设，生态环境保护已是人心所向，煤炭绿色发展更是大势所趋。但从目前来看，我国煤炭清洁开发利用水平还不高，与绿色低碳循环发展的要求还有较大差距。煤炭企业清洁生产重视程度不够、意识不强，由于缺乏足够的约束激励机制，清洁生产和环境治理的内在动力不足，清洁生产和环境治理资金投入不足、管理滞后，造成矿区环境污染。国家监管层面缺乏煤炭清洁生产的统筹和领导机制，有关部门在推进煤炭清洁生产工作上难以形成合力；政策导向上要求不高，监管过程注重事前审批管理，缺乏行之有效的日常监管。多数中小煤矿经济条件较差，技术装备水平落后，无法满足清洁生产要求。

据统计，我国煤炭开采产生的煤矸石已累计堆存超过50亿t，每年新增约2亿t，而煤矸石利用率仅在70%左右，煤矸石堆存占用大量土地，破坏矿区生态环境，恢复治理滞后[7]；煤炭开采每年新增沉陷面积约700 km2，产生矿井水约60亿m3，而土地复垦率、矿井水利用率仅在55%、78%左右。煤矿瓦斯抽采利用率只有38.2%，大量瓦斯被排空，而美国、澳大利亚等主要采煤国家抽采的瓦斯基本全部被利用。从利用侧看，目前煤炭利用仍比较粗放，发电用煤占全部煤炭消费比重仅50%左右，远低于美国、德国等国家80%以上的水平，不利于煤炭集中清洁利用。

2.6 煤矿安全生产基础理论研究有待加强

近年来，随着违法违规建设和超能力生产管理的加强，安全投入欠账多的煤矿关闭退出，重特大安全事故基本得到遏制，煤矿安全形势稳定好转，但与本质安全要求还有差距。特别是煤矿瓦斯突出机理、冲击地压的预测和基础理论研究还没有重大突破，瓦斯突出、冲击地压等重大灾害的监测预警机制还不健全；重大灾害的监测、预警和防治信息化水平还比较低，灾害机理研究基础数据的采集、共享与应用信息化有待完善，安全生产管理有待加强；煤矿安全管理的法律法规、行业标准，与采煤技术的发展还有很多不适应，新技术、新装备得不到很好的应用。

2.7 煤炭法律法规体系亟待完善

近年来我国煤炭工业在生产力水平、生产结构、科技装备水平等方面都发生了翻天覆地的变化。但煤炭行业法制建设滞后，部分现行法律法规政策还不能完全适应新时代发展要求。现行《煤炭法》1996年颁布实施、2016年修正，《矿产资源法》1996年颁布实施、2009年修正，《矿山安全法》1993年颁布实施、2009年修正，《煤炭产业政策》于2007年制定实施，均距离现在有一段时间，这段时期行业发展的内外部环境也发生了重大变化。因此，部分现行法律法规政策与煤炭行业发展改革有一定的不适应性，亟需修改和完善。现有的煤炭技术标准、规程规范与煤炭科技进步的发展不匹配或不适应，一定程度上制约了新技术、新工艺的发展。

3 煤炭行业高质量发展的对策措施

3.1 加大煤炭资源勘查投入，夯实煤炭资源发展基础

加大中央地质勘查基金投入力度，引导商业性矿产勘查，实现地质找矿重大突破。加强煤炭资源勘查研究，优化勘查布局，加快提高优质详查、普查区块的勘查程度，提高我国煤炭资源保障程度。加大煤炭资源精细勘察力度，提高工程地质条件的查明程度，为煤炭安全开采提供准确地质依据。加大深部煤炭资源勘查力度，将深部煤炭资源纳入国家资源勘查及深地研究工作中统筹部署，查明深部煤炭资源地质条件[5]；推进深部资源的勘查开发技术研究。加大煤炭勘查和开发设备更新改造力度，提高资源整体勘查开发技术水平，解决煤矿衰老接续问题。

3.2 优化煤炭生产开发布局，增强煤炭跨区域保障能力

按照兼顾区域、发展先进、完善通道、保障供应的原则，系统优化煤炭生产开发布局，以大型煤炭基地建设为支撑，形成以山西、蒙西、蒙东、陕北、新疆五大煤炭供应保障基地为中心，西南云贵、东南沿海进口煤炭为支撑的供应体系。

(1)以陕北、蒙西为重点，加快发展优质先进产能，着力推进煤炭智能高效开发，建成一批世界一流的现代化矿井。山西以结构优化为主，加快处置资源整合煤矿，适度建设接续矿井。

(2)新疆基地资源丰富，结合电力外送通道和转化项目，配套建设煤矿，在满足区内需求基础上，适度外调，增加调出量满足陇西、青海和川渝地区需求。

(3)蒙东基地生态环境脆弱，坚持生态优先、绿色发展，合理控制开发强度，保障区内和东北用煤需求。

(4)巩固云贵基地，优化煤炭产能结构，加快关闭灾害严重煤矿，适度建设大中型煤矿，保障西南地区用煤需求。

(5)其余东中部传统煤炭生产基地资源储量有限，主要满足区域内需求。

(6)持续完善煤炭跨区域运输通道和集疏运体系，优化运输网络，提高煤炭运输保障能力。

3.3 积极发展优质先进产能，持续优化煤炭产能结构

聚焦煤炭生产结构性矛盾，加快释放优质先进产能，继续淘汰落后产能，不断优化产能结构。

(1)积极发展优质先进产能。在资源赋存条件好、运输条件完善、市场有保障的地区，有序开发建设一批生产效率高、安全保障能力强、环境保护水平高的优质先进安全高效煤矿。创新煤矿设计理念，采用高新技术装备，提升露天煤矿、特大型和大型井工煤矿高质量发展能力。

(2)加快先进产能核增。对工艺先进、安全条件好、资源有保障的现有煤矿，有序开展生产能力核增工作，进一步释放优质先进产能，提高煤炭安全保障供应能力。

(3)继续淘汰落后产能。加快清理停产停建的“僵尸企业”以及达不到环保、质量、安全等法规标准要求的煤矿，对符合有关标准、合法合规的低效煤矿，积极引导退出，有序稳妥分类处置产能30万t/a以下的煤矿。

3.4 强化规划的引领作用，进一步规范煤炭资源开发秩序

(1)统筹考虑我国煤炭资源条件、环境容量、经济发展需要，按照高质量发展的要求，做好煤炭发展规划，加强与国家相关规划的衔接。

(2)及时跟踪煤炭规划落实情况，定期开展规划阶段性评估，根据评估结果，研究制定促进煤炭高质量发展的指导意见，推动规划目标任务扎实有效落实。

(3)贯彻绿色发展理念，加强矿区总体规划管理，优化煤炭开发布局，妥善处理资源开发和环境保护的关系，建设绿色生态示范矿区。

(4)研究建设煤炭管理云平台，优化煤炭管理流程，增强煤炭事中事后管理能力，提高煤炭综合管理水平。

3.5 加强煤炭科技创新，提高生产效率和效益

强化科技创新引领作用，推动现代信息技术与煤炭产业深度融合发展，不断增强发展的创新力和竞争力，提升煤炭发展质量和效益。

(1)加强煤矿智能化开采技术和成套装备研发及推广力度，提高煤机装备数字化控制、自动化生产和远程操作能力，提升我国煤炭智能化开采水平[8]。

(2)研究制定完善智能化煤矿建设标准，完善智能化煤矿政策体系，为智能化煤矿发展营造良好环境。

(3)加快煤矿智能化建设，因矿施策，分类分级建设智能化煤矿[9]，加强智能化煤矿示范，以点带面，逐步推广。

(4)加快推进现有生产煤矿自动化、信息化改造，利用中央预算资金支持现有生产煤矿智能化改造，提高煤矿生产效率。

(5)开展智能化采掘(剥)和危险岗位的机器人替代，逐步实现井下危险区域、高危岗位少人(无人)作业，提高安全保障能力。

3.6 优化产运销基础，提高供给保障能力

(1)常态化产能置换长效机制，根据形势变化调整完善具体政策，加快释放优质先进产能，破除优质产能释放政策制约。

(2)加强煤炭铁路集疏运系统建设，完善铁路直达和铁水联运物流通道网络，增强煤炭运输能力、提高煤炭运输效率。结合能源输送通道和集疏运系统完善情况，逐步提高煤矿退出标准，加快淘汰落后产能，促进行业结构调整和新旧动能转化。

(3)研究建立以常态化调峰产能为基础的产能动态储备制度，不断增强煤炭产能调节弹性，及时有效调整供需关系、保障稳定供应，避免价格大幅波动。

3.7 贯彻绿色发展理念，推进煤炭清洁生产和高效利用

(1)加快制定完善煤炭清洁生产的政策法规体系，引导和规范企业清洁生产行为。加强宣传力度，提高企业清洁生产意识和重视程度。完善清洁生产优惠政策，加大财政扶持力度，激励企业开展清洁生产。加强清洁生产全过程监管，健全执法监督体系，依法管理，强化事中监管。

(2)以绿色矿山建设为重点，促进煤炭开发与生态环境协调发展[10]。推广矸石不升井技术，积极推进煤矸石综合利用，出台税费支持政策，鼓励利用矸石、灰渣等对沉陷区进行立体生态整治和土地复垦。积极推广煤矿低浓度瓦斯发电技术、乏风氧化技术，提升煤矿瓦斯利用水平。

(3)加快出台钢铁、建材等主要耗煤行业的煤炭清洁利用政策，鼓励企业建设清洁利用项目。继续强化煤电机组超低排放改造，提高电煤在煤炭消费中的比重。加强现代煤化工顶层设计，做好产业布局及优化[11]，推动煤制油、煤制气等深加工技术攻关和升级示范，降低成本、水耗和能耗。

(4)完善散煤清洁利用政策，按照“宜煤则煤、宜电则电、宜气则气”的原则，推广高效节能环保煤粉锅炉，提高散煤清洁利用水平。强化煤炭质量管理，加强劣质煤监管，研究制定清洁煤质量标准，提高商品煤质量。

3.8 深化煤炭行业改革，营造企业良好发展环境

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府宏观调控作用，着力破解制约煤炭发展的体制机制问题，营造公平竞争、优胜劣汰的市场环境，激发市场主体活力和创造力。

(1)转变重审批、轻监管的理念，强化事中事后监管，规范煤矿开发秩序。

(2)健全煤炭税费体系，完善涉煤收费清单制度，明确各种收费属性和依据，切实减轻企业负担。

(3)支持煤炭企业发行中长期债券，降低企业的负债率。扩大融资渠道，引导金融机构对具备竞争力的优质骨干煤炭企业继续给予信贷支持。

(4)健全煤炭成本核算制度，完善生态环境等因素的完全成本体系，实现外部成本内部化。

3.9 强化煤矿安全生产基础，提高安全保障能力

深化煤矿灾害防治，加强煤矿瓦斯、冲击地压等基础理论研究。加强对水、火、瓦斯、煤尘等重大灾害的监测、预警和超前治理力度。健全煤矿安全生产投入及管理长效机制，推动煤矿企业切实保障安全生产投入。强化煤矿安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，提升防范化解风险的能力。推动信息化技术与煤矿安全生产管理的融合，提高煤矿安全生产管理信息化水平。强化大数据、云计算等信息技术在煤矿安全事故分析中的应用，进一步提高煤矿安全生产事故分析能力。完善煤炭安全生产信息化政策法规体系，鼓励企业进行灾害预警自动化平台建设。健全煤矿安全生产监管信息化制度建设，提升安全监管水平。

3.10 完善煤炭法律法规体系，提高能源监管水平

健全煤炭法律法规制度，及时对核心法律法规开展修订工作[12]，研究修订《煤炭法》和《矿产资源法》，使其符合当前煤炭发展实际，完善配套的实施条例、细则等法规。修订煤炭产业政策，提高办矿标准和技术工艺，推动煤炭行业高质量发展。健全煤炭行业标准体系，制定完善智能化矿井、煤炭清洁生产、资源综合利用等方面标准规范。

4 结语

从我国能源资源禀赋出发，在未来较长一段时期煤炭仍将是我国重要的基础能源，加快推动煤炭行业转变发展方式和发展动能，促进煤炭行业高质量发展，对保障能源安全稳定供应、支撑经济平稳发展具有重要作用。煤炭行业高质量发展要立足中国国情，从行业实际出发，补短板、强弱项，夯实资源基础，增强区域保障，优化生产结构，坚持绿色、安全、创新发展，努力推动煤炭行业质量、效率、动力变革，不断提升供给体系质量，更好地支撑我国经济的高质量发展和服务国家战略的实施。

参考文献：

[1] 中共中央宣传部．习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲[M].北京：学习出版社，2018．

[2] 中国煤炭工业协会.2020煤炭行业发展年度报告[R].北京：中国煤炭工业协会，2021.

[3] 中国煤炭工业协会.2021煤炭行业发展年度报告[R].北京：中国煤炭工业协会，2022.

[4] 国家统计局.2022中国统计年鉴[R].北京：国家统计局，2022.

[5] 赵平，谭克龙，韩效忠，等.新形势下我国能源与生态安全保障研究[J].中国煤炭地质，2021，33(1)：1-7.

[6] 英国石油公司. BP世界能源统计年鉴2021[R]. 伦敦: 英国石油公司，2021．

[7] 李惠云.新时代我国煤炭行业高质量发展路径探讨[J].中国煤炭，2019，45(10)：22-26.

[8] 梁壮，叶旭东，赵冠一，等.我国能源安全形势及推动煤炭保障能源供应的措施[J].煤炭经济研究，2021，41(11):9-13.

[9] 王国法.加快煤矿智能化建设 推进煤炭行业高质量发展[J].中国煤炭，2021，47(1):2-10.

[10] 刘闯.煤矿高质量发展体系构建研究[J].中国煤炭，2020，46(7):19-23.

[11] 武强，涂坤，曾一凡，等.打造我国主体能源(煤炭)升级版面临的主要问题与对策探讨[J].煤炭学报，2019，44(6)：1625-1636.

[12] 张文杰，黄体伟.我国煤矿安全法规体系的现状及展望[J].煤矿安全，2020，51(10)：10-17.

(责任编辑 郭东芝)